信報財經新聞 (發行量 / 接觸人次: 61,000) 2011-05-23
P14 | 時事評論 | By 張仁良
首先，筆者是最低工資委員會委員，但文中的看法僅屬個人觀點，並不代表最低工資委員會。
自今年5 月1 日開
始，《最低工資條例》在本港正式實施，僱主支付給僱員的工資不得低於時薪28 港元。實施法定最低工資的目的在於保障處於弱勢的低收入勞工可以獲得起碼的薪資水準以滿足其及其家人的基本生活需要，降低在職貧窮人口。《最低工資條例》實施後，預計近30 萬低收入僱員平均可獲加薪16.9%，相信絕大部分受影響僱員的個人及其家庭生活將得到較大改善。
低收入群體未真正受惠
從1998 至2008 年間，本港人均GDP 增長超過40％，但家庭月收入中位數卻依然停留在1.8 萬元的水準。也就是說，相當大一部分低收入群體並沒有從經濟增長中受益，考慮到通貨膨脹因素，他們的收入狀況可能還惡化了。
低收入群體收入增長停滯或可歸結於幾個方面原因：一是過去十年技術進步和產業調整導致僱主對低技能工作崗位的需求減少；二是來自於內地的低技能勞動力（每日配額150人）增加了市場供應；此外，香港近年來財富的積累主要得益於房地產、股票等資產價格的飆升，絕少擁有這些資產的低收入群體自然難以從中受益。
由於勞動力市場供求失衡導致低收入群體議價能力缺失，單純依靠市場機制不足以提高他們的工資收入至適當水準。引入法定最低工資制度直接提高在職低收入群體收入水準改善其生活狀況的同時，還有利於社會人力資本含量的提高和分配效率的提升。
短期造成失業率突上升
工資水準的提升不僅會激勵低收入勞工主動接受更多的繼續教育和職業培訓，也會提高他們在增加撫養和教育子女方面投入的能力。工資水準的提升還將吸引部分主動失業人群進入就業市場，增加僱主和潛在僱員匹配的效率，減少人力資本錯置，並激發在職低收入僱員的工作積極性，原因是消極怠工而失去工作的機會成本加大。
當然，從理論和實踐來看，法定最低工資的實施也會不可避免的產生一些負面效應。這些負面效應主要體現在以下幾個方面。
一是，並非現時所有的低收入勞工都可以因實施法定最低工資而受益，部分缺少經驗、年長的以及身有殘疾的僱員可能會因此被排除出就業市場，一方面在提升後的工資水準上，僱主將更偏好於僱用較有經驗和較年輕的僱員；另一方面，部分不堪人工成本上升壓力的僱主將會選擇裁員應對，一定時期內可能會造成失業率上升。
二是，從國外實施法定最低工資制度的經驗來看，推行法定最低工資可能會導致勞動力市場上黑市的產生，因為部分勞工可能願意接受工資低於法定最低水準的工作，並配合僱主規避政府監管。僱主也可能變通手法應對法定最低工資帶來的成本上升，比如增加僱員工作量、減少或取消僱員部分福利以及培訓支出、延後工作條件改善等。
此外，法定最低工資的實施還可能會推高通貨膨脹水準，一些僱主會選擇將上升的人工成本部分或全部轉移到其所提供的產品或服務的價格中，很多受法定最低工資影響較大的速食店、茶餐廳、大廈管理公司等，已經或正計劃提高產品價格或大廈管理費。
沒有完美的公共政策可以讓涉及的相關利益各方都滿意。即使對於政府的派錢舉措，也存在關於應派與否、獲派對象資格、派發方式以及應派額度等的爭論與爭議。一項公共政策應否實施關鍵取決於其是否滿足成本效益原則，創造足夠多的正向社會價值。
政府的職責在於醞釀和實施某項公共政策的過程中，要周全考慮，完善配套，最大化其正面效應，最小化其可能產生的負面影響。毫無疑問，最低工資立法將使大多數低收入勞工受益，創造正面的社會價值，但政府也需要扛起責任，完善各種配套措施，降低最低工資立法可能帶來的負面效應。
政府應提供失業配套措施
對於因實施法定最低工資將被長時間排擠出就業市場的勞工，政府應及時提供各種配套設施；對於暫時失去工作的勞工，政府應完善就業仲介服務，幫助其盡快實現再就業，同時為失業人員，尤其是失業年輕人和欠缺工作經驗勞工，提供必要的技能培訓服務，提高其再就業能力；政府還應體認到因實施法定最低工資而帶來的勞動力市場結構的改變，以及引發的相關社會保障制度的連鎖反應，及時調整強積金繳交入息下限、公屋居屋等申請條件以及其他社會保障計劃的資格要求，避免在職低收入勞工名義上受益實質上受損情形的發生。
《最低工資條例》的實施，對香港的勞動力市場是一個重大變革。隨着法定最低工資的逐步落實，其對於保障弱勢勞工權益、減少社會貧窮、促進本港社會和諧發展的正面效應，會漸次顯現，但同時也會暴露出問題和不足，例如短時期內失業率上升、勞資關係緊張等，政府應查缺補漏，善盡監督、協調、保障之責，集合社會各方面支援，最大限度地發揮法定最低工資功用，貢獻於本港社會、經濟的可持續健康發展。香港浸會大學商學院院長
張仁良
2011年5月22日 星期日
2011年5月17日 星期二
人幣存款急升港元增貨幣替代風險
信報財經新聞
P02 | 要聞社評 | 社評 2011-05-18
金管局最新資料顯示，香港的人民幣存款激增，截至三月底高逾四千五百億元。從二○○九年底，即人民幣存款約七百億的規模計算，短短年餘之間，增長暴升逾五倍，佔香港的存款總額比率，也由百分之二激增至當前近百分之十五，升勢凌厲，此舉或許有人鼓掌，認為香港發展人民幣離岸中心成效可觀，但從目前香港通脹壓力沉重、美元貶值、人民幣滙價高升等複合因素考慮，人民幣存款和流通規模在本地持續擴大，港元受到「貨幣替代」的衝擊和風險也相應增加。
按照當代貨幣經濟學家蒙代爾的理論，在發展經濟體，高通脹引發「貨幣替代」的現象相當普遍。若干實證研究也不約而同指出，在替代的過程中，外幣首先用作價值儲存，接着作為記賬單位，繼後作交易媒介。人民幣儲存及流通的貨幣功能，過去幾年，一定程度上在香港體現了這個過程，且不斷深化。如今在消費和零售的各行業層面，接受人民幣作交易媒介，覆蓋面也愈來愈廣。
澳門金管局二○○三年一份研究報告，曾對港元在澳門廣泛應用產生的「貨幣替代」作出分析。結論雖未能具體評估此舉對當地經濟的影響，但指出「
毫
無疑問地減低大眾對澳門元的需求」。
面對人民幣存款和流通規模擴大，里昂證券最近在一份策略報告中強調，香港銀行可能面臨港元流動性短缺的問題，理論上此舉可推高借貸成本。野村證券一份報告也提出類似問題，指出中國擔心人民幣存款激增，可能會破壞香港市民對港元的信心，反映人民幣存款急增引發的金融問題已告浮現，並逐漸受到各方關注。
看深一層，中國推動人民幣國際化的戰略，以香港作人民幣離岸中心，主要目的是彌補內地金融發展的不足，並為內地受抑制的金融需求提供服務。過去五十年，香港作為內地加工貿易的轉口港、外國直接投資︵FDI︶的來源地、國內企業海外融資平台，都發揮了相當重要的作用，從中也取得不少機遇和益處。但每個角色隨着內地放鬆相關的管制領域，功能逐步減弱，最終需要不斷尋找新增長據點。當人民幣可自由兌換，中國完全開放資本賬目，香港作為人民幣離岸中心，角色的重要性也必然弱化。
雖然有論者認為，在人民幣還未完全可自由兌換前，對於人民幣取代港元實不必過於憂慮。然而在全球經濟失衡、香港通脹惡化升級、美元持續貶值、人民幣升值預期有增無減的變局下，人民幣加速國際化、與香港加速發展為人民幣離岸中心所形成及滙合的變化動力，對香港的發展顯然並非無風無險。
對香港來說，人民幣存款和流通規模擴大，對港元造成一定的貨幣替代衝擊，在目前通脹加劇的形勢下，風險成正比增加；人民幣持續升值的過程，也考驗港元聯繫滙率；基於目前內地還有資本管制，金融市場上的人民幣供應數量有一定限制，亦隱含了不可小覷的投機風險。
據金管局的資料，除人民幣存款大增外，今年首四個月，人民幣債券發行量達一百八十五億元，相等於去年全年發行量的五成一；首季經香港處理的人民幣貿易結算總額有三千一百零八億元人民幣，相等於去年全年總量的八成四。照發展情況看，香港積極發展成為人民幣離岸中心，步伐「一日千里」，但顯然也不能急於求成而忽略箇中風險。
對人民幣升值預期愈高，在香港的儲存及流通規模愈大，應用範疇愈廣，港元受到「貨幣替代」衝擊風險也就愈大A
P02 | 要聞社評 | 社評 2011-05-18
金管局最新資料顯示，香港的人民幣存款激增，截至三月底高逾四千五百億元。從二○○九年底，即人民幣存款約七百億的規模計算，短短年餘之間，增長暴升逾五倍，佔香港的存款總額比率，也由百分之二激增至當前近百分之十五，升勢凌厲，此舉或許有人鼓掌，認為香港發展人民幣離岸中心成效可觀，但從目前香港通脹壓力沉重、美元貶值、人民幣滙價高升等複合因素考慮，人民幣存款和流通規模在本地持續擴大，港元受到「貨幣替代」的衝擊和風險也相應增加。
按照當代貨幣經濟學家蒙代爾的理論，在發展經濟體，高通脹引發「貨幣替代」的現象相當普遍。若干實證研究也不約而同指出，在替代的過程中，外幣首先用作價值儲存，接着作為記賬單位，繼後作交易媒介。人民幣儲存及流通的貨幣功能，過去幾年，一定程度上在香港體現了這個過程，且不斷深化。如今在消費和零售的各行業層面，接受人民幣作交易媒介，覆蓋面也愈來愈廣。
澳門金管局二○○三年一份研究報告，曾對港元在澳門廣泛應用產生的「貨幣替代」作出分析。結論雖未能具體評估此舉對當地經濟的影響，但指出「
毫
無疑問地減低大眾對澳門元的需求」。
面對人民幣存款和流通規模擴大，里昂證券最近在一份策略報告中強調，香港銀行可能面臨港元流動性短缺的問題，理論上此舉可推高借貸成本。野村證券一份報告也提出類似問題，指出中國擔心人民幣存款激增，可能會破壞香港市民對港元的信心，反映人民幣存款急增引發的金融問題已告浮現，並逐漸受到各方關注。
看深一層，中國推動人民幣國際化的戰略，以香港作人民幣離岸中心，主要目的是彌補內地金融發展的不足，並為內地受抑制的金融需求提供服務。過去五十年，香港作為內地加工貿易的轉口港、外國直接投資︵FDI︶的來源地、國內企業海外融資平台，都發揮了相當重要的作用，從中也取得不少機遇和益處。但每個角色隨着內地放鬆相關的管制領域，功能逐步減弱，最終需要不斷尋找新增長據點。當人民幣可自由兌換，中國完全開放資本賬目，香港作為人民幣離岸中心，角色的重要性也必然弱化。
雖然有論者認為，在人民幣還未完全可自由兌換前，對於人民幣取代港元實不必過於憂慮。然而在全球經濟失衡、香港通脹惡化升級、美元持續貶值、人民幣升值預期有增無減的變局下，人民幣加速國際化、與香港加速發展為人民幣離岸中心所形成及滙合的變化動力，對香港的發展顯然並非無風無險。
對香港來說，人民幣存款和流通規模擴大，對港元造成一定的貨幣替代衝擊，在目前通脹加劇的形勢下，風險成正比增加；人民幣持續升值的過程，也考驗港元聯繫滙率；基於目前內地還有資本管制，金融市場上的人民幣供應數量有一定限制，亦隱含了不可小覷的投機風險。
據金管局的資料，除人民幣存款大增外，今年首四個月，人民幣債券發行量達一百八十五億元，相等於去年全年發行量的五成一；首季經香港處理的人民幣貿易結算總額有三千一百零八億元人民幣，相等於去年全年總量的八成四。照發展情況看，香港積極發展成為人民幣離岸中心，步伐「一日千里」，但顯然也不能急於求成而忽略箇中風險。
對人民幣升值預期愈高，在香港的儲存及流通規模愈大，應用範疇愈廣，港元受到「貨幣替代」衝擊風險也就愈大A
2011年5月15日 星期日
政府須提出公共開支上限的理據
信報財經新聞
P23 | 時事評論 | By 鄧樹雄 標示關鍵字
坐擁六千億元財政儲備而編製的2011╱12 年度預算案。所提的紓困措施竟惹來「史上最廢預算案」的罵名，把財政司司長曾俊華弄得焦頭爛額，不得不於一周後提出修訂。這究竟是曾俊華力有不逮、理財原則出問題，抑或是泛政治化的必然結果？眾說紛紜，莫衷一是。
為政府開支定上限
中央政策組首席顧問劉兆佳於3 月初在北京出席政協會議，回應記者詢問時表示「曾俊華大幅修改預算案內容，反映現實環境已改變，預算案亦由過去以理性、審慎理財角度出發，變為相當政治化，有聲音認為政府的角色及財政開支應要處理政治訴求」（見3 月4 日《明報》）。
劉兆佳多從政治角度看政策問題，在眾多對預算案的批評中，他特別點出政府角色與財政開支要處理政治訴求的問題，更呼籲各界作廣泛討論。原來財政開支多少，端視政府在社會及經濟領域扮演什麼角色而定，而「大市場、小政府」是當前特區政府財政政策的最重要經濟原則。
根據曾俊華向各界諮詢2009╱10 預算案時發表的背景資料，所謂「小政府」，就是「通過緊守財政紀律，把公共開支維持在本地生產總值的20％以下」。這也是財政預算準則自2006╱07 年度開始的一項要求。公共開支是政府開支加上獎券基金及房委會的開支，後兩者的數額不大，約只及政府開支的5％，所以討論時只集中談政府開支是可以接受的。
公共開支佔本地生產總值的比例稱為公營部門，為公營部門定出上限，目的就是要規限政府開支。當然，政府開支不多，所提供的公共服務的質與量就難以提升，民生福利必然受損，難怪各界對年度預算案多提出各種各樣改善民生福的開支建議。但常為財政司司長以擴大開支超逾公營部門上限為由而拒絕採納，深層次矛盾頓生，可見劉兆佳洞察入微。
市民難明當前政策
難怪國務院總理溫家寶於3 月中人大及政協會議閉幕後的記者招待會中，亦提及特區政府要進一步加強社會保障體系的建設及致力改善民生。
而行政會議召集人梁振英更倡議採取比較進取的財政政策，把支援弱勢社群的一次過開支納入經常開支內，梁振英認為這遠勝於先制訂一個保守的財政開支預算，待有較大盈餘後，才在下年度預算案派發上年度盈餘。
雖然增加政府開支的要求此起彼落，但2011╱12 預算案已成定案，難再修訂，那麼未來的預算案又會否重複本年度之爭議？劉兆佳呼籲各界須廣泛討論實有其道理。香港發展論壇於4 月11 日舉行「未來香港需要怎樣的預算案」研討會，探討特區政府編製未來預算案的理財哲學和管治理念等，其中一位講者竟是立法會主席曾鈺成。
他出任立法會主席前常撰文討論財政政策，甚有見地，但自出任立法會主席後，為要保持中立，甚少公開評論政策，這次竟不惜有損其中立形象，於研討會發言，可見曾鈺成心懷香港，有話要說。他發言的其中一個重點，是對把小政府量化為不超過20％的公營部門的質疑，他說： 「什麼叫小政府？公共開支不超過GDP 的20％，《基本法》沒有寫，如何得來亦不清楚。」他更質疑當香港政制全面普選時，政府能否落實此準則？
曾鈺成一語中的。《基本法》第107 條關乎審慎理財的條文如下： 「香港特別行政區的預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。當中並無提及公營部門上限的標準，為何特區政府視之為財政政策最重要的經濟原則？連資深的立法會主席曾鈺成也不清楚其理據，一般市民更是茫無頭緒，難怪不易理解當前政策。或許從香港財政政策的發展可看出點端倪。
麥理浩改變策略
各地政府均須面對如何定出合理開支的難題，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則須量入為出，審慎理財，故爭論不休；加以政黨輪替當政，政綱不同，爭議更大。
港英殖民地政府於七十年代前，只提供小量的社會服務，既沒有免費教育，更無公共援助，故公營部門常低於10％；民生困乏，難免社會不穩，騷動頻生。七十年代初上任的港督麥理浩遂改變策略，大力發展各種社會服務，為香港日後的社會發展奠下基礎，以致公營部門持續上升，到1976╱77年度預算案的公營部門竟首次高達20％。
面對財政收支不平衡，當時的財政司夏鼎基遂提出公營部門的上限應為20％（見1976╱77 預算案210 段）。除考慮財政收支外，夏鼎基並無提出任何財經理論支持其建議。但其後數個年度公營部門仍維持於高水平，更且升逾20％的上限，夏鼎基其後不得不承認「要規定公營部門相對體積的最高極限事實上是不可能的」（見1980╱81預算案第92 段），直認在1976╱77 預算案是以略為機械地訂出20％的公營部門上限；所以夏鼎基最終放棄了這一上限，並盡量避免過分明確地界定公營部門上限。不過，他認為隨着香港的社會與經濟發展，香港是可以容納較大的公營部門的。
八十年代初，中英有關香港前途談判及1982 年的經濟不景，令到自1982年起的香港經濟持續放緩，而政府開支不能大幅削減， 導致1982╱83 及1983╱84 年度結算的公營部門，分別高達24.2%及24.1％。所以當時的財政司彭勵治非常認同夏鼎基的看法，他說： 「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當份量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可言」（ 見1982╱83 預算案23-35段）。各界對此多無異議，特別讚賞彭勵治在經濟放緩時，不立即大幅削減開支的政策，可見公營部門接近25％是可以接受的。
首次提及公營部門上限
其後彭勵治於1986╱87 預算案設立《中期預測》的預算管理方法，在其中的財政預算準則項下，制訂開支總額增長準則，要求「開支增長在一段期間不應超逾經濟增長」。這亦有控制開支過度增長的作用。
香港統計處自八十年代起，曾多次重估及大幅調高本地生產總值，故公營部門亦相繼大幅回落，經修訂後的公營部門在九七回歸前從未超過20％；1982╱83 年度的公營部門亦由24.2％下調至18.5％，竟然巧合的遵守了夏鼎基於1976╱77 年度提出、其後又放棄了20％的公營部門上限的準則，但彭勵治並非刻意以該上限來規劃開支。
雖然夏鼎基和彭勵治早已放棄設立公營部門上限，但從八十年代中草擬《基本法》時，卻不斷有委員要求把20％的公營部門上限寫進《基本法》的財稅條文，藉以抗衡民主派議員通過擴大政府開支來濫發社會福利，博取政治勢力。這一建議經多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終該要求不獲《基本法》起草委員會接納，其理由應與夏鼎基和彭勵治對此問題的想法相若。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟表現。回歸後的亞洲金融危機導致1998 年香港經濟負增長，而政府開支不可能大幅減少，政府更採用反經濟周期的開支政策，致令公營部門急升至1998╱99 年度的21.3％，當時的財政司司長曾蔭權只希望《中期預測》的期末年度（即四年後）能夠回復到20％的公營部門（詳見1999 ╱00 預算案附錄甲表示），可見這20％的公營部門仍是一個隱蔽的目標。但其後不景氣持續，公營部門仍維持在21％至22％之間。
當梁錦松於2001 年中接任財政司司長後，提出的第一份預算案（即2002╱03 年度）的公營部門竟高達22.9％，他也在該預算案《中期預測》的期末年度（即20 06╱07）列出20％的公營部門目標；為達到此一目標，梁錦松更把原預計在2006╱07 年度經營開支的二千二百億元，大力削減至二千億元，他更把這一目標寫進開支總額增長準則內，這是自八十年代中制訂《中期預測》後，首次在開支總額增長準則提及公營部門上限。雖然這只是《中期預測》期末年度的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治不明確界定公營部門上限的政策。
未來爭議必更趨激烈
唐英年於2003 年接任財政司司長，他大力削支，竟能提早於2005╱06 年度達到公營部門低於20％的目標。其後他更於2006╱07預算案把「開支總額增長準則」修訂為「開支政策準則」，明確表示「政府的目標是把公共開支佔本地生產總值的比例控制在20％或以下」，把梁錦松訂下《中期預測》期末年度達到公營部門上限的目標，變為整個《中期預測》期內的目標。
對這一重要的政策轉變， 唐英年在2006╱07 年預算案演辭內竟隻字不提，沒有解釋政策轉變的理由和分析其優劣，也難怪連立法會主席曾鈺成也察覺不到，直言這一上限「如何得來亦不清楚」。
為何七十年代夏鼎基及八十年代彭勵治放棄硬性規定公營部門上限的論點現已不再適合？為何在財政儲備急升、財政狀況極度充裕，而經濟長遠發展及人口老化對公共服務的質與量的需求大增的情況下，政府還要正式引入公營部門上限的矛盾政策？難怪曾鈺成要質問理據何在。
如果唐英年與曾俊華繼續迴避討論此一問題，各界更質疑政府錯誤理解審慎理財，未來預算案的爭議必更趨激烈。
作者為香港浸會大學經濟系前系主任雷鼎鳴教授外遊，專欄暫停一期，下周恢復。
鄧樹雄
P23 | 時事評論 | By 鄧樹雄 標示關鍵字
坐擁六千億元財政儲備而編製的2011╱12 年度預算案。所提的紓困措施竟惹來「史上最廢預算案」的罵名，把財政司司長曾俊華弄得焦頭爛額，不得不於一周後提出修訂。這究竟是曾俊華力有不逮、理財原則出問題，抑或是泛政治化的必然結果？眾說紛紜，莫衷一是。
為政府開支定上限
中央政策組首席顧問劉兆佳於3 月初在北京出席政協會議，回應記者詢問時表示「曾俊華大幅修改預算案內容，反映現實環境已改變，預算案亦由過去以理性、審慎理財角度出發，變為相當政治化，有聲音認為政府的角色及財政開支應要處理政治訴求」（見3 月4 日《明報》）。
劉兆佳多從政治角度看政策問題，在眾多對預算案的批評中，他特別點出政府角色與財政開支要處理政治訴求的問題，更呼籲各界作廣泛討論。原來財政開支多少，端視政府在社會及經濟領域扮演什麼角色而定，而「大市場、小政府」是當前特區政府財政政策的最重要經濟原則。
根據曾俊華向各界諮詢2009╱10 預算案時發表的背景資料，所謂「小政府」，就是「通過緊守財政紀律，把公共開支維持在本地生產總值的20％以下」。這也是財政預算準則自2006╱07 年度開始的一項要求。公共開支是政府開支加上獎券基金及房委會的開支，後兩者的數額不大，約只及政府開支的5％，所以討論時只集中談政府開支是可以接受的。
公共開支佔本地生產總值的比例稱為公營部門，為公營部門定出上限，目的就是要規限政府開支。當然，政府開支不多，所提供的公共服務的質與量就難以提升，民生福利必然受損，難怪各界對年度預算案多提出各種各樣改善民生福的開支建議。但常為財政司司長以擴大開支超逾公營部門上限為由而拒絕採納，深層次矛盾頓生，可見劉兆佳洞察入微。
市民難明當前政策
難怪國務院總理溫家寶於3 月中人大及政協會議閉幕後的記者招待會中，亦提及特區政府要進一步加強社會保障體系的建設及致力改善民生。
而行政會議召集人梁振英更倡議採取比較進取的財政政策，把支援弱勢社群的一次過開支納入經常開支內，梁振英認為這遠勝於先制訂一個保守的財政開支預算，待有較大盈餘後，才在下年度預算案派發上年度盈餘。
雖然增加政府開支的要求此起彼落，但2011╱12 預算案已成定案，難再修訂，那麼未來的預算案又會否重複本年度之爭議？劉兆佳呼籲各界須廣泛討論實有其道理。香港發展論壇於4 月11 日舉行「未來香港需要怎樣的預算案」研討會，探討特區政府編製未來預算案的理財哲學和管治理念等，其中一位講者竟是立法會主席曾鈺成。
他出任立法會主席前常撰文討論財政政策，甚有見地，但自出任立法會主席後，為要保持中立，甚少公開評論政策，這次竟不惜有損其中立形象，於研討會發言，可見曾鈺成心懷香港，有話要說。他發言的其中一個重點，是對把小政府量化為不超過20％的公營部門的質疑，他說： 「什麼叫小政府？公共開支不超過GDP 的20％，《基本法》沒有寫，如何得來亦不清楚。」他更質疑當香港政制全面普選時，政府能否落實此準則？
曾鈺成一語中的。《基本法》第107 條關乎審慎理財的條文如下： 「香港特別行政區的預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。當中並無提及公營部門上限的標準，為何特區政府視之為財政政策最重要的經濟原則？連資深的立法會主席曾鈺成也不清楚其理據，一般市民更是茫無頭緒，難怪不易理解當前政策。或許從香港財政政策的發展可看出點端倪。
麥理浩改變策略
各地政府均須面對如何定出合理開支的難題，因市民不斷要求政府提供更多更好的公共服務，而政府則須量入為出，審慎理財，故爭論不休；加以政黨輪替當政，政綱不同，爭議更大。
港英殖民地政府於七十年代前，只提供小量的社會服務，既沒有免費教育，更無公共援助，故公營部門常低於10％；民生困乏，難免社會不穩，騷動頻生。七十年代初上任的港督麥理浩遂改變策略，大力發展各種社會服務，為香港日後的社會發展奠下基礎，以致公營部門持續上升，到1976╱77年度預算案的公營部門竟首次高達20％。
面對財政收支不平衡，當時的財政司夏鼎基遂提出公營部門的上限應為20％（見1976╱77 預算案210 段）。除考慮財政收支外，夏鼎基並無提出任何財經理論支持其建議。但其後數個年度公營部門仍維持於高水平，更且升逾20％的上限，夏鼎基其後不得不承認「要規定公營部門相對體積的最高極限事實上是不可能的」（見1980╱81預算案第92 段），直認在1976╱77 預算案是以略為機械地訂出20％的公營部門上限；所以夏鼎基最終放棄了這一上限，並盡量避免過分明確地界定公營部門上限。不過，他認為隨着香港的社會與經濟發展，香港是可以容納較大的公營部門的。
八十年代初，中英有關香港前途談判及1982 年的經濟不景，令到自1982年起的香港經濟持續放緩，而政府開支不能大幅削減， 導致1982╱83 及1983╱84 年度結算的公營部門，分別高達24.2%及24.1％。所以當時的財政司彭勵治非常認同夏鼎基的看法，他說： 「並沒有一套邏輯規則能夠釐定公營部門佔用資源的適當份量是多少，……支配着我們的並不是邏輯，而是環境和歷史。……以香港來說，我個人認為，不論怎樣都沒有任何理想的百分率數字可言」（ 見1982╱83 預算案23-35段）。各界對此多無異議，特別讚賞彭勵治在經濟放緩時，不立即大幅削減開支的政策，可見公營部門接近25％是可以接受的。
首次提及公營部門上限
其後彭勵治於1986╱87 預算案設立《中期預測》的預算管理方法，在其中的財政預算準則項下，制訂開支總額增長準則，要求「開支增長在一段期間不應超逾經濟增長」。這亦有控制開支過度增長的作用。
香港統計處自八十年代起，曾多次重估及大幅調高本地生產總值，故公營部門亦相繼大幅回落，經修訂後的公營部門在九七回歸前從未超過20％；1982╱83 年度的公營部門亦由24.2％下調至18.5％，竟然巧合的遵守了夏鼎基於1976╱77 年度提出、其後又放棄了20％的公營部門上限的準則，但彭勵治並非刻意以該上限來規劃開支。
雖然夏鼎基和彭勵治早已放棄設立公營部門上限，但從八十年代中草擬《基本法》時，卻不斷有委員要求把20％的公營部門上限寫進《基本法》的財稅條文，藉以抗衡民主派議員通過擴大政府開支來濫發社會福利，博取政治勢力。這一建議經多番激烈爭論，連當時的港英政府也大力反對，最終該要求不獲《基本法》起草委員會接納，其理由應與夏鼎基和彭勵治對此問題的想法相若。
政府可嚴格控制開支，卻難以控制經濟表現。回歸後的亞洲金融危機導致1998 年香港經濟負增長，而政府開支不可能大幅減少，政府更採用反經濟周期的開支政策，致令公營部門急升至1998╱99 年度的21.3％，當時的財政司司長曾蔭權只希望《中期預測》的期末年度（即四年後）能夠回復到20％的公營部門（詳見1999 ╱00 預算案附錄甲表示），可見這20％的公營部門仍是一個隱蔽的目標。但其後不景氣持續，公營部門仍維持在21％至22％之間。
當梁錦松於2001 年中接任財政司司長後，提出的第一份預算案（即2002╱03 年度）的公營部門竟高達22.9％，他也在該預算案《中期預測》的期末年度（即20 06╱07）列出20％的公營部門目標；為達到此一目標，梁錦松更把原預計在2006╱07 年度經營開支的二千二百億元，大力削減至二千億元，他更把這一目標寫進開支總額增長準則內，這是自八十年代中制訂《中期預測》後，首次在開支總額增長準則提及公營部門上限。雖然這只是《中期預測》期末年度的目標，但作為一項財政預算準則，意義重大，因這改變了夏鼎基和彭勵治不明確界定公營部門上限的政策。
未來爭議必更趨激烈
唐英年於2003 年接任財政司司長，他大力削支，竟能提早於2005╱06 年度達到公營部門低於20％的目標。其後他更於2006╱07預算案把「開支總額增長準則」修訂為「開支政策準則」，明確表示「政府的目標是把公共開支佔本地生產總值的比例控制在20％或以下」，把梁錦松訂下《中期預測》期末年度達到公營部門上限的目標，變為整個《中期預測》期內的目標。
對這一重要的政策轉變， 唐英年在2006╱07 年預算案演辭內竟隻字不提，沒有解釋政策轉變的理由和分析其優劣，也難怪連立法會主席曾鈺成也察覺不到，直言這一上限「如何得來亦不清楚」。
為何七十年代夏鼎基及八十年代彭勵治放棄硬性規定公營部門上限的論點現已不再適合？為何在財政儲備急升、財政狀況極度充裕，而經濟長遠發展及人口老化對公共服務的質與量的需求大增的情況下，政府還要正式引入公營部門上限的矛盾政策？難怪曾鈺成要質問理據何在。
如果唐英年與曾俊華繼續迴避討論此一問題，各界更質疑政府錯誤理解審慎理財，未來預算案的爭議必更趨激烈。
作者為香港浸會大學經濟系前系主任雷鼎鳴教授外遊，專欄暫停一期，下周恢復。
鄧樹雄
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